非税收入是财政收入的重要组成部分。规范非税收入管理，对提高政府宏观调控能力、理顺国民收入分配关系、优化经济社会发展环境、从源头上防治腐败具有重要意义。尤其我国经济发展步入新常态以来，在税收收入增长乏力的情况下，非税收入对财政增收发挥了较大的拉动作用，为保障重点项目和民生支出，促进经济社会平稳健康发展作出了积极贡献。但非税收入管理中依然存在诸多矛盾和问题，这与我国建立现代财政制度的要求不相适应，亟需通过改革予以解决。为此，笔者结合云南省非税收入管理工作的实践，探索提出深化非税收入管理改革的措施。
一、云南省非税收入管理工作回顾
云南省非税收入管理工作起步较早，2007年便在全国率先成立了副厅级的非税收入管理行政机构。截至2015年底，全省16个州（市）和129个县（市、区）中，16个州（市）本级和104个县（市、区）均成立了非税收入管理机构，这为加强和规范非税收入管理提供了重要的组织保障和人力支撑。近些年来，全省各级财政非税部门在非税收入管理方面大胆创新，取得了明显成效。
（一）非税收入法规制度逐步建立。缺乏较高级次的法规制度支撑，一直是制约非税收入管理的瓶颈。为此，云南省开展了积极探索，并在充分借鉴湖南、广西、内蒙古等省（区）先进经验的基础上，于2011年7月1日正式颁布实施了地方性法规《云南省非税收入管理条例》，先后制定了政府规章《云南省财政票据管理办法》和《云南省非税收入稽查办法》、《云南省省级举报非税收入违法违规行为奖励暂行办法》等一系列制度办法，非税收入管理法规制度体系逐步建立。
（二）非税收入项目管理日趋规范。一是按照国家有关要求，对涉企行政事业性收费和政府性基金项目进行了多次清理，取消了铁路护路联防费、矿产资源有偿使用费等有悖市场经济要求的重复性收费，切实减轻企业和社会负担，优化企业生产经营环境。二是进一步规范项目立项和申报，在加强项目政策研究的基础上，创新管理方式，积极支持大理洱海、丽江古城保（维）护费“提标扩面”等工作，以经济手段促进云南青山绿水的保护。三是加强收费政策执行情况跟踪，以政策解答、重点调研等方式，收集和协调解决新常态下的政策问题，切实贯彻中央、省的政策规定。
（三）非税收入预算管理逐步加强。一是按照财政部要求，将除教育收费以外的非税收入分别纳入一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算管理，各类专门预算有机衔接的政府预算体系初步形成。二是提高非税收入统筹调剂力度，按规定将有关政府性基金、国有资本经营收入等非税收入转列或调入一般公共预算统筹使用，各部门单位支出项目优先用非税收入资金进行安排。三是将全口径非税收入纳入部门预算编报范围，并明确专职机构负责非税收入预算管理工作，加大非税收入预算审核力度，切实提高非税收入预算的科学性、完整性和准确性。
（四）非税收入直征工作积极有效。目前，由财政部门直接征收的非税收入相对较少，主要有两项基金（即大中型水库库区基金和国家重大水利工程建设基金）、国有资本经营收入、行政事业单位国有资产出租出借收入等。两项基金自2009年和2010年开征以来，截至2015年底累计征收64.3亿元，为全省重大水利设施建设、库区和移民安置区群众生产生活条件改善等提供了重要资金来源；国有资本经营收入征收范围已由2012年的31户省属国有企业扩大到213户，基本实现了征收全覆盖，其中2015年收缴资金1.18亿元；行政事业单位国有资产出租出借收入逐步规范，成为非税收入增收和征管中的一个亮点。
（五）非税收入征管信息化建设加快推进。一是积极推行财政票据电子化管理改革，实现了财政票据从印制、领购、使用到核销的全过程信息化管理。截至2015年底，全省已有17305个执收单位共计20872个开票点推行运用了财政票据电子化管理系统。二是按照统一收缴票证、统一资金结算渠道、统一资金实时到账、统一交易数据的“四统一”原则，搭建了集财政票据电子化管理系统、银行金融服务信息系统、支付结算综合业务系统为一体的非税收入收缴电子化体系，保障了非税收入资金安全、及时、足额解缴。三是加快推行网上银行、POS机刷卡、自助终端、第三方支付、异地缴款等现代便民缴款方式，更好地满足缴款人和执收单位的需要。四是着力推广云南省非税收入征收管理信息系统，实现非税收入动态管理，变事后监督为全程监督，提高非税收入征管效率。
（六）非税收入统计分析工作有序开展。多年来，由于非税收入项目多、征管分散、情况复杂，非税收入到底有多少规模、结构如何等问题一直处于说不清、道不明的状况。近年来，随着各级各部门对非税收入管理的重视，非税收入统计分析制度得以逐步建立。云南省通过加强财政部门内外沟通联系、信息共享及分析力度，定期编制非税收入统计分析报表和撰写分析报告，及时掌握非税收入的总量、构成及增减变动等情况，并针对征管中的难题研究提出对策措施，在增强了非税收入管理工作主动性、前瞻性的同时，也为领导决策和制定有针对性的非税收入征管措施提供了参考。
（七）非税收入监督稽查工作扎实推进。非税收入稽查作为加强非税收入管理的重要手段，开展以来收到了较好的成效。2015年，省非税局重点对省新闻出版局、云南广播电视台、省广电局、云南农业大学、省林业厅、省公安厅出入境管理局等116个部门（单位）进行了重点稽查，查出应缴未缴非税收入2.5亿元，督促入库非税收入5.61亿元。通过稽查，既增强了执收单位上缴收入的自觉性，又有效遏制了非税收入执收过程中存在的应收未收、延迟缴库、擅自减免、坐收坐支等行为。
二、当前非税收入管理工作面临的形势
虽然近年来非税收入管理工作取得了上述诸多成绩，但当前非税收入管理工作面临的形势仍不容乐观，对此应保持清醒的头脑，冷静思考并客观分析面临的挑战和机遇。
（一）不利因素。一是非税收入增收持续动力不足。虽然2015年全省非税收入保持了较高速度增长，但若剔除部分政府性基金转列一般公共预算和一次性政策增收等因素，一般公共预算非税收入增幅仅为2.7%。在经济增速放缓的态势短期难以根本好转，尤其是中央和我省各种清费和税费优惠政策不断出台，部分收费项目逐步被取消、停征或降低收费标准，以及行政事业性收费项目逐年减少的情况下，非税收入高速增长难以持续。二是非税收入收缴管理仍不规范。集中统一、功能完备、信息流畅、动态监控的非税收入收缴信息系统尚未建立；非税收入资金清算、划转、缴库不及时，待结算非税收入收缴不规范，财政票据使用不合规等行为仍有发生。三是非税收入预算管理有待加强。部分非税收入界定不清，尚未纳入预算管理，影响了财政预算的完整性；非税收入预算编制粗放，尚未达到“准确测算、科学编制”的要求；非税收入执收不到位，预算完成情况较难预测。四是非税收入统计分析质量有待提高。受原始数据和资料采集难、非税征管系统未全部上线、执收单位配合不力等因素影响，非税收入统计分析工作一直难有较大突破，时效性和深度不够，决策参考价值未能完全发挥。五是稽查工作仍需加强。被稽查单位对非税收入稽查认识不足，工作配合主动性和积极性不够；稽查的深度和广度仍需进一步拓展；稽查力量薄弱、稽查技术手段滞后的问题较明显。六是非税收入违规处罚实施难。因缺乏较为有效的处罚措施和责任追究机制，对执收单位在非税收入收缴过程中的违规违纪问题，处理措施主要采取整改、追缴违规违纪所得或罚款等，力度不够，一定程度上影响了非税收入的监管效果。
（二）有利条件。从中央到地方各级党委政府都高度重视非税收入管理工作，无疑是当前非税工作面临的最有利条件。中央层面，2014年9月2日，李克强总理在国务院常务会议研究新一轮财税体制改革中完善预算管理的相关意见时，把“规范税收征管和非税收入管理”作为单独一条提出要求。2014年12月29日，财政部楼继伟部长在全国财政工作会议上专门对非税收入制度建设提出要求。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）中将“加强非税收入管理”与“加强税收征管”放到同等重要的高度，分别提出了要求。为了加强非税收入管理，规范政府收支行为，近期，财政部专门制定印发了《政府非税收入管理办法》。从云南省来看，2014年，《中共云南省委云南省人民政府关于深化财税体制改革加快建立现代财政制度的意见》（云发〔2014〕28号）中把深化非税收入管理改革作为一项重要内容，纳入了改革任务范围，并提出了具体要求。2015年12月，经省政府同意，省政府办公厅印发了《云南省人民政府办公厅关于深化省本级非税收入管理改革的通知》（云政办发〔2015〕106号），从七个方面对非税收入管理改革提出了22项具体措施，强力推进省本级非税收入管理改革工作。
三、深化非税收入管理改革的对策建议
为从体制、机制上解决非税收入管理中存在的问题，推动非税收入规范管理，构建“权责统一、规范透明、科学合理”的非税收入管理新体制，迫切需要深化非税收入管理改革。重点可采取以下措施：
（一）健全非税收入征管制度。在系统梳理总结、加大调查研究、广泛征求意见和充分论证评估的基础上，拟定出台《云南省省直单位非税收入征收管理工作考核奖惩办法》、《云南省省级举报非税收入违法违规行为奖励暂行办法》、《云南省省本级非税收入预算编制工作规程》、《云南省省本级非税收入征收成本核定办法》、《财政票据领购台账管理规定》等制度，充分调动执收单位规范征收的积极性，有效防止执收单位不作为、乱作为等行为，提高非税收入预算管理和财力贡献水平，进一步规范财政票据管理，提升非税收入管理工作效率。
（二）加强非税收入项目管理。一是按照中央“降税减费”有关精神和要求，做好收费项目清理工作，坚决取消不合法、不合理的收费项目。二是加强非税收入项目管理，做实收费目录清单，编制并实时公布非税收入项目目录。三是加强非税收入政策执行情况跟踪问效，以开展政策调研等方式，收集和发现政策执行中的问题，并通过完善相关制度规定，切实保护公民、法人和其他组织合法权益。四是加强政策研究，挖掘非税收入潜力，充分发挥非税收入在政府宏观调控中的政策工具作用。
（三）完善非税收入预算编审。一是科学界定非税收入范围，督促部门将全部非税收入编入部门预算，全面反映本部门收入状况。二是客观核定执收单位非税收入征收成本，加大非税收入统筹调剂力度，增加政府可用财力。三是在总结经验的基础上，进一步完善非税收入预算编审流程，建立非税收入预算编审部门会商机制，积极推进会商工作制度化、规范化和科学化，切实将审核关口前移，力争把非税收入预算编准、编实、编细、编全，充分发挥预算审核在非税收入征缴中的控制作用。
（四）规范非税收入收缴行为。一是进一步明确各执收单位非税收入项目和收缴方式，逐步取消执收单位非税收入过渡性账户。二是按照非税收入电子化收缴的要求，继续推行和完善非税收入收缴多种电子渠道缴款方式，在提高非税收入收缴效率的同时，方便缴款人缴款。三是加强待结算非税收入管理研究，规范政府间非税收入解缴和非税收入减免缓事项审批流程，有效防止非税收入滞留、截留和流失。
（五）提高非税收入分析质量。建立健全内外合作机制，完善非税收入收缴分析报表体系，创新分析方法和技术手段，拓展分析深度和广度，及时反映全口径非税收入收缴进度和非税征管动态情况，提高分析报告质量和收入预测水平。同时，针对增减变化较大的非税收入项目和非税收入项目资金量较大的单位，采取专项调研和组织召开专题分析会的方法，有针对性地撰写专题调研和分析报告，切实为加强非税收入征管和领导决策提供及时、准确、有效的参考依据。
（六）建立征管激励约束机制。按照《云南省非税收入管理条例》和深化省本级非税收入管理改革的要求，建立非税收入征管考核奖惩制度，对在非税收入征管工作中做出突出贡献的执收单位及个人，报经省政府批准后给予通报表扬；对考核评定为不合格的执收单位，由省政府对单位有关责任人予以通报批评；对考核中发现的违规违纪问题，依法予以处理。同时，将非税收入征管考评结果纳入部门综合考核内容，从机制上有效防治非税收入征管工作中的不作为和乱作为行为。
（七）加快信息系统推广运用。推进财政票据电子化信息系统与非税收入征收管理信息系统优化整合，将全口径非税收入纳入非税收入征收管理信息系统管理，实现财政部门、执收单位、代理银行间信息共享，管理各环节无缝连接，收缴信息实时监控和分成自动化解、账务自动处理的目标，充分发挥信息化在非税收入征管中的重要抓手作用。同时，加强统筹协调和工作指导，加快非税收入征收管理信息系统推广运用。
（八）加大非税收入监督稽查。进一步规范稽查工作规程，制定出台《非税收入稽查计划管理制度》、《非税收入稽查审理复核暂行办法》和《非税收入稽查绩效考核暂行办法》等，做到非税收入稽查有规可依、有章可循。同时，强化稽查手段，扩大稽查范围，全面提升稽查的广度、深度和效率，力争每年省本级稽查比例达到非税收入年度预算总额的10%左右，有针对性地对资金规模大、社会关注程度高的10项非税收入项目开展稽查，并对稽查中发现的问题依法依规进行严肃处理，切实发挥稽查促收、促管的作用。
